2018年PPP的关键词——规范

如果说2016~2017年是PPP发展的“增长年”或者“落地年”，那么到了2018年，很可能将迎来PPP的规范之年。

刚刚开年，已有多个省份公布了2018年的PPP工作计划，其中“规范PPP发展”成为各省区市的共同目标。

经过近4年的迅速扩张，PPP市场到如今似乎迎来了一波调整期。多个省份将PPP项目规范化作为2018年工作的重点，掀起了一场PPP的监管风暴。

另一方面，规范PPP发展也是防范金融风险的重点工作之一。2017年底召开的全国财政工作会议明确严禁以政府投资基金、政府和社会资本合作、政府购买服务等名义变相举债。

据全国PPP综合信息平台项目库第8期季报披露，在管理库的项目总数当中，截至2017年第三季度末，有39.5%属于政府付费项目，如果算上政府市场混合付费的“可行性缺口补助类”项目，占比达到近80%。

PPP的初衷是提高公益项目的运营效率，强调运营环节。有些地方政府将PPP视为单纯的政府融资手段，大量推出政府付费类项目，增加了地方隐性债务风险。如今对存量项目出手进行清理，也是防风险的重要举措。

“两个论证”手续

不完整项目不予入库

自2017年底开始，规范PPP发展的监管政策频出，目前各级地方政府也开始加快清理入库项目。

财政部金融司司长王毅曾公开表示，将组织开展项目库集中清理，对不具备条件、没有规范开展“两个论证”的项目，特别是不具备公共产品属性、资本金不到位或资本金穿透后不是自有资金、没有建立长期按效付费机制，以及过度依赖政府付费的项目，要予以剔除。

随后发布的“92号文”延续了这一思路，未按规定开展“两个论证”是集中清理已入库项目要求的第一条“红线”。

“两个论证”指的是

物有所值论证、财政承受能力论证，前者包括PPP项目的风险识别与分配、绩效导向与鼓励创新、潜在竞争程度、政府机构能力、可融资性等六项基本评价指标。获得通过的项目，可进行财政承受能力论证，指的是识别、测算PPP项目的各项财政支出责任，要求每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出占一般公共预算支出比例应当不超过10%。

从各地2018年PPP工作重点中可以看出，对入库项目的论证资料要求更为严格。

以贵州省财政厅发布的工作重点为例，文中表示要做好项目规划和管理，提高入库项目质量、强化项目入库论证资料，省财政厅会同相关机构认真解读“92号文”并起草了该省的实施方案，严格新入库项目审核标准、加快已入库项目的清理整改工作。

防范地方隐性债务风险

过度依赖政府付费项目落地难

PPP项目的回报机制也是此次的监管重点。按照“92号文”的规定，对于新项目入库，要求进行严格把关，审慎开展政府付费类项目，确保入库项目质量。未建立按效付费机制的项目不得入库。

业内普遍认为，PPP项目规范力度加大，尤其是过度依赖政府付费的项目未来落地难度将加大。

据了解，大多数政府付费类PPP项目的主要特征是无现金流的公益性资产、只存在最基本的简单养护工作、不需要精细化的运营工作，比如市政道路等。

这一类项目备受地方政府、金融机构等多方青睐，其数量在PPP项目库中占比较高。报告显示，PPP项目入库数量逐年增加，其中政府付费类项目占比最高，接近半数。可行性缺口补助类(即政府市场混合付费)项目次之，接近40%，两者合计占到近九成。

有关人士分析称，当前地方政府仍将PPP视为单纯的政府融资手段，因此大量推出政府付费类项目，增加了地方政府债务风险隐患。

实际上，多数政府付费类项目缺乏运营，注重短期利益而轻视长期运营也是目前PPP存在的问题之一。“92号文”明确，采用BT方式实施的PPP项目不符合规范运作要求，要进行集中清理。

地方政府早已经注意到这个问题。2017年，江苏省财政厅发布《关于进一步推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》明确，在项目库的管理方面，对于无现金流、完全政府付费的项目需从严从紧控制。

相关人士分析认为，事实上受“92号文”影响最大的是纯政府付费的、往往采用可用性付费模式，金额巨大、运营属性差的项目类似于BT模式演化来的PPP项目(主要是PFI项目)。

但这些项目中，也有部分值得也应该运用PPP，以增加资本机会和产业投入机会，同时加强政府公开，提高效率。